Радев изпълни тежката си закана: Ето ги мотивите за сезиране на КС

Президентът Румен Радев сезира днес Конституционния съд за обявяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, обнародван на 22 декември 2023 г.

Румен Радев счита за противоконституционни:

-разпоредбите, даващи право на хора с двойно гражданство да бъдат народни представители и министри;

-възможността със закон да се определят квалифицирани мнозинства за избора на ръководства на държавни органи;

-реда за назначаване на служебно правителство;

-разпоредбите, уреждащи срока на пълномощията на различните легислатури на Народното събрание.

Президентът оспорва новия ред за назначаване на председателите на върховните съдилища и главния прокурор – без издаване на президентски указ.

Според държавния глава всички тези изменения, освен че съдържат противоречия с други конституционни разпоредби, променят баланса между основните органи и взаимния контрол между тях.

Според Румен Радев те засягат пряко формата на държавно управление и затова са от изключителната компетентност на Велико народно събрание.

Президентът оспорва и процедурата, по която Народното събрание прие промените в основния закон.

“Конституцията може да бъде променена или с голямо политическо мнозинство и бързо (без срок между трите различни дни на гласуванията), или с по-малко политическо мнозинство, но по-бавно (с минимален срок от два месеца между различните дни на гласуванията)”, подчертава в мотивите си Радев.

Той се противопоставя на прибързаното приемане на конституционните изменения с минимално изискуемо мнозинство и без обсъждане по същество.

“Спазването на процедурата за изменение на Основния закон и принципите, върху които е изградена структурата, устройството и функционирането на демократичната държава, са единственият начин, по който може да бъде зачитана решаващата роля на правото.

Неспазването им говори че органът, овластен да създава правото, отрича неговата решаваща роля”, припомня Румен Радев в искането си към съда.

Публикуваме пълният текст на искането на държавния глава:

И С К А Н Е

от

РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

за обявяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (Обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.)

УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,

На основание чл. 150, ал. 1, във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България се обръщам към Вас с искане да обявите за противоконституционни § 2, § 3, § 5 (относно чл. 91б, ал. 2), § 7, § 8, § 9, § 14 (относно чл. 129, ал. 3) и § 15 (относно чл. 130, ал. 3) от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (Обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.)

1. Допустимост и обхват на конституционния контрол

Макар да има за резултат промяна на Конституцията, всеки един закон за нейното изменение и допълнение произтича от Конституцията, т.е. има вторичен характер и по форма и съдържание й е подчинен.

Конституционната практика признава, че такъв акт на Народното събрание може да бъде обект на самостоятелен контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 и след влизането му в сила, доколкото той не може да противоречи на основните начала на правото, чиито граници могат да бъдат преценявани единствено съобразно действащата Конституция, нейното върховенство и непосредственото й действие.

Ето защо задължението да бъдат спазвани начините и формите за промяна на една конституция не е просто израз на зачитане на нейните норми.

Това е проява на отстояването на демократичната и правовата държава – фундамент, който Основният закон не е създал, а припознал във вид на различните конституционни принципи, предопределящи установената система от висши държавни институции, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им.

За да бъде „инструмент за управление”, контролирано и ограничавано със средствата на демокрацията, е нужно и гарантиране на защита на Конституцията от нея самата (Решение № 7 от 13.09.2006 г. по к. д. № 6/2006 г.).

Поради тази причина закон за изменение и допълнение на Конституцията, приет от обикновено Народно събрание, на общо основание подлежи на контрол за конституционност – както относно това дали е спазен редът, установен в чл. 154 и 155 от Конституцията, така и дали в съответствие с чл. 153 от нея, съдържащите се в него изменения не засягат въпроси от изключителната компетентност на Велико народно събрание (ВНС).

При липса на такъв контрол възниква опасността всяко Народно събрание да може да изменя Конституцията, без да спазва предвидения от нея в чл. 154 и 155 ред за това, както и в нарушение на чл. 153 от Конституцията да засегне въпроси, които са в компетентността на ВНС (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.).

Търсейки възможности да вплете непреходни конституционни принципи в действащи конституционни положения, Конституционният съд установява правилото, че във формата на държавно управление по смисъла чл. 158, т. 3 от Конституцията се включват и възложените на конституционните органи дейност и правомощия при запазване баланса между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата

– народния суверенитет, върховенството на Основния закон, политическия плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.; Решение № 3 от 2004 г. по к. д. № 3/2004 г.; Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7/2006 г.).

Смисълът на целия запазен периметър от правомощия на ВНС не е в неговата изключителност сама по себе си, а в изключителността на въпросите, които то може да решава и които определят естествената рамка на един контрол за конституционност върху закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България.

Тези въпроси са определящи за конституционната идентичност на една държава.

От една страна, Конституцията не следва да става жертва на прибързани посегателства от случайни парламентарни мнозинства, а да бъде изменяна при завишени процедурни изисквания за постигнат консенсус, при задълбочен дебат и обществено съзряване, че промените са необходими и не противоречат на собствените си мотиви.

От друга страна, когато се пристъпва към ревизия, тя не може да има за резултат нарушаване на основните принципи на разделение и баланс на властите, на правовата държава и независимостта на съдебната власт, които гарантират установената форма на държавно управление и нейната надлежна промяна, поради което легитимно ограничават всеки орган, притежаващ власт да я изменя.

Както Конституционният съд вече е имал възможност да отбележи, тези принципи са продукт на исторически традиции, субективни нагласи и съдържат малко или повече неосъществени по нормативен път идеи.

Поради това по действащата Конституция трябва да се съди дали един ревизиращ закон противоречи на тези основни начала (Решение № 7 от 2006 г. по к. д. № 6/2006 г.).

Ето защо считам, че оспорените текстове на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (Обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.) подлежат на контрол за съответствие с Конституцията, поради което моля да допуснете искането на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 153, чл. 155 и чл. 158, т. 3 и 4 от Конституцията.

2. По § 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията

С § 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията се променя периодът, в който трябва да се произведат избори за ново Народно събрание.

Вместо до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното, изборите трябва да се проведат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание.

Предвижда се и правило, според което пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители.

Идеята, която стои в основата на тези изменения, не е експлицитно посочена нито в мотивите на проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията (сигнатура № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.), нито в мотивите на направените между първо и второ гласуване предложения.

Ако целта е да се гарантира непрекъснатото осъществяване на дейността на Народното събрание, то в парламентарната форма на управление тя заслужава да бъде споделена, но не и по начина, по който е постигната от 49-ото Народно събрание

– с незачитане на срока на мандата на действащото Народно събрание и със застъпването на пълномощията на досегашното и новоизбраното Народно събрание.

Доколкото формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията се тълкува разширително (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.) и включва и „начина на формиране и мандата” на изградената от ВНС система от висши държавни институции,

измененията не само не могат да бъдат направени от действащото Народно събрание, но и изискват далеч по-прецизна конституционна уредба.

Новата редакция на чл. 64, ал. 3 от Конституцията задължава президента да насрочи изборите за ново Народно събрание не по-късно от един месец преди да е изтекъл срокът на пълномощията на действащия парламент.

В съответствие с тълкуването, направено от Конституционния съд с Решение № 5 от 2001 г. по к. д. № 5/2001 г., „четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от датата на изборите за Народно събрание”.

Конституционният съд разглежда понятията „мандат” и „срок на пълномощията”, употребени в чл. 64, ал. 2 от Конституцията, като приема, че „както смисълът на срока, така и началото на неговото изчисляване не могат да бъдат отделени от акта на избора.

Пълномощията на органа възникват с неговото овластяване. Срокът по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от деня на изборите за Народно събрание”.

Изводът е, че конституционната уредба разграничава два отделни момента. Първият момент е избирането на Народно събрание и от датата на изборите започва да тече четиригодишният срок, установен в чл. 64, ал. 1 от Конституцията.

Втори, отделен момент е началото на упражняване на пълномощията на Народното събрание като колективен, структуриран орган, което започва с първото заседание, на което се полага клетвата по чл. 76, ал. 2 от Конституцията.

Без изрично да изменя четиригодишния мандат на Народното събрание, което е в правомощията само на ВНС, с § 2 от приетия закон 49-ото Народно събрание на практика го редуцира.

При непроменената редакция на чл. 64, ал. 1 от Конституцията и съществуващото вече задължително тълкуване по Решение № 5 от 2001 г., за начало на мандата следва да се приеме денят, на който са проведени изборите за действащото Народно събрание.

Предвид това изборите за ново Народно събрание трябва да се насрочат най-късно един месец преди изтичането на четири години от предишните избори.

Това означава, че изборите ще се провеждат близо два месеца преди да е изтекъл срокът на пълномощията на действащото Народно събрание.

Този срок се получава от новото изискване по чл. 64, ал. 2 от Конституцията изборите да се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията и непромененото правило на чл. 76, ал. 2 от Конституцията относно началото на упражняване на пълномощията на Народното събрание като колективен орган от първото му заседание.

Както е известно, на първото си заседание новоизбраното Народно събрание се свиква от президента най-късно един месец след изборите. В чл. 75 от Конституцията не е посочен най-ранният срок за свикване на първо заседание, а само крайният срок – един месец след избирането на Народно събрание.

Както приема и Конституционния съд в мотивите на Решение № 5 от 2001 г., „няма конституционни пречки, доколкото правно-технически това е възможно, свикването да стане в първия ден след изборите.

Друг е въпросът, че практически това е невъзможно и тази невъзможност е отразена на законово (но не и на конституционно) равнище в избирателните закони”.

Отчитането на тези реалности означава, че следването на неотклонната практика в българската конституционна история (извън случаите на удължаване на мандата със закон на 17-тото, 25-тото и 31-вото Народно събрание)

срокът на мандата да се отчита от деня на изборите, ще доведе до произвеждане на избори много повече от един месец преди да изтече срокът на пълномощията на действащото Народно събрание, а новоизбраното ще трябва да се свика по-малко от месец след изборите.

Това води до съкращаване на установения от Конституцията мандат на Народното събрание.

В случай че поради конституционната промяна, направена с § 2 от оспорения закон, се наложи създаване на нова тълкувателна практика за началото на мандата на Народното събрание, това самò по себе си означава, че е направено изменение в запазената сфера за промени от ВНС.

Дори да се приеме, че началото на мандата на новоизбраното Народно събрание започва от полагането на клетва, защото според новосъздадената ал. 4 в чл. 64 тогава се прекратяват пълномощията на предишното, това означава насрочването на изборите за Народно събрание да стане в срок не по-късно от един месец преди да са изтекли четири години от първото заседание на действащия парламент.

Тъй като срокът за насрочване на изборите е определен с крайния си момент в конституционната уредба („не по-късно от”) и едновременно с това денят на изборите трябва да бъде съобразен с действащите законови изисквания (понастоящем в чл. 5 от Изборния кодекс да е неработен ден за цялата страна),

следва, че е по-вероятно изборите да бъдат насрочвани преди крайния момент по чл. 64, ал. 3 от Конституцията, освен ако случайността не отреди едномесечният срок да изтича в неработен ден.

При това положение, ако изборите не са проведени точно един месец преди изтичане на срока на пълномощията и новоизбраното Народно събрание не е свикано точно един месец след изборите, пак няма да се изпълни изискването за мандат от четири години на Народното събрание.

Дори при минимално отклонение, срокът на пълномощията ще бъде намален, а оттам ще се наруши продължителността на мандата на Народното събрание.

Същевременно конституционно установените срокове, в които президентът трябва да насрочи изборите и да свика на първото му заседание новоизбраното Народно събрание, не са фиксирани, а определяеми, тъй като са установени само като крайни срокове.

Това поставя президента в позицията или да не се съобрази с продължителността на мандата на Народното събрание по чл. 64, ал. 1 от Конституцията, или да не спази срока по чл. 75 от Конституцията, или да пренебрегне законовите изисквания за насрочване на избори в неработен ден.

Основен закон, който изправя един орган пред такава дилема, пренебрегва принципа на правовата държава, която не търпи законодателство, противоречащо на Конституцията (Решение № 3 от 2020 г. по к. д. № 5/2019 г.), а по аргумент на по-силното основание изключва вътрешно противоборство в самата Конституция.

В контекста на изложеното, направените с § 2 изменения поставят отношенията между Народното събрание и президента в нова светлина.

Те създават двусмислие относно началния момент, от който да се отчита продължителността на мандата на Народното събрание.

С насрочването на изборите не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание, от волята на президента, а и от случайността, ще зависи в какъв срок – преди или точно в крайния момент, да насрочи изборите.

Освен това от волята на президента зависи в какъв момент в рамките на едномесечния срок от изборите, предвиден в чл. 75 от Конституцията – веднага след обявяване на изборния резултат, в рамките на срока или на крайния му ден, да свика новоизбраното Народно събрание на първото му заседание.

Това неминуемо ще се отрази на срока на мандата на Народното събрание.

Изводът е, че с § 2 разпоредбата на чл. 64 от Конституцията се променя по начин, който не просто не зачита българската конституционна традиция, а поставя на изпитание принципа на правовата държава с неяснотите, които създава.

Тези неясноти рефлектират върху срока на пълномощията на Народното събрание в парламентарната република. Както приема и Конституционният съд в Решение № 5 от 2001 г., „срокът не е самоцелен.

От една страна, той отразява присъщата на демократичното конституционно управление необходимост от периодично актуализиране на политическата воля на избирателите.

От друга страна, срокът има смисъл на гаранция срещу присвояване (удължаване) на властническите правомощия на парламента против волята на избирателите”.

Не следва да бъдат пренебрегвани и опасностите от „наслагването” на действащото и новоизбраното Народно събрание в периода от изборите до полагането на клетвата.

До този ефект се стига въз основа на тълкуването на чл. 64, ал. 1 от Конституцията в Решение № 5 от 2001 г., според което изборът е акт на овластяване и „властническите правомощия на Народното събрание възникват от деня на избора”.

При това положение пълномощията на досегашното Народно събрание няма да са прекратени, а с изборите ще бъде овластено новото Народно събрание.

Това обаче не е единствената хипотеза, в която ще се стигне до конкуренция между действащото и новото Народно събрание, при това в срок, който не може отнапред да бъде определен.

Такъв ще е случаят, в който се приложи чл. 64, ал. 2 от Конституцията и при война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия ще се продължи до отпадането на тези обстоятелства.

Няма правило на конституционно равнище, което да изключва провеждането на избори в такива случаи.

Това означава, че е възможно да има новоизбрано Народно събрание, то да е свикано на първото си заседание и да е положило клетва, но поради неотпадане на обстоятелствата по чл. 64, ал. 2 от Конституцията пълномощията на старото Народно събрание да продължават.

Очевидна е липсата на съгласуваност на чл. 64, ал. 2 от Конституцията с идеята да няма прекъсване в дейността на Народното събрание.

Тази несъгласуваност също залага предпоставки за несигурност и непредвидимост в дейността на парламента, а оттам и за държавното управление на парламентарната република.

Наличието на своеобразно наслагване на мандатите на действащото и новоизбрано Народно събрание и в двете посочени хипотези следва от различната воля на VII ВНС и на 49-ото Народно събрание.

В първата хипотеза проблемът идва от началния момент на срока на пълномощията, който по традиция е от датата на изборите за Народно събрание.

Във втората хипотеза проблемът се корени в различия краен срок на пълномощията, предвиден в съществуващата ал. 2 и в новосъздадената ал. 4 на чл. 64 от Конституцията.

Това поставя въпроса коя е меродавната воля, която трябва да определи края на мандата на Народното събрание – волята на VII ВНС, изтълкувана от Конституционния съд, или волята на „обикновения” конституционен законодател.

В светлината на чл. 158, т. 3 от Конституцията и Решение № 3 от 2003 г. е ясно, че такива промени може да направи само ВНС, а не и Народното събрание като учредена власт.

Прецизното реализиране на идеята за непрекъснатост на дейността на Народното събрание е постижимо, но изисква да се отчита мандатността като основен принцип на конституирането и функционирането на органи на публичната власт.

За сравнение чл. 39 от Конституцията на Федерална република Германия предвижда четиригодишен мандат за Бундестага и изисква провеждане на избори не по-рано от 46 и не по-късно от 48 месеца от началото на мандата.

Бундестагът се свиква най-късно на тридесетия ден от деня на изборите и с първото му заседание се прекратява мандатът на досегашния.

За начало на мандата на Бундестага обаче се приема не денят на изборите, а на първото му заседание и по този начин се гарантира осъществяване на пълната продължителност на неговия мандат.

Освен това в Конституцията на Федерална република Германия периодът, в който могат да бъдат проведени изборите, е определен с началния и крайния си момент, което изключва правната несигурност.

3. По § 3 и 9 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията

С § 3 към съществуващата конституционна уредба на условията за пасивното избирателно право на кандидатите за народни представители е добавено ново изречение, според което: „За народен представител може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната”.

С § 9 отпада ограничителното изискване за само българско гражданство и в хипотезата на непряк избор, в каквато са членовете на Министерския съвет.

Видно от редакцията на § 6, ограничението остава да действа по отношение на президента.

Това поставя под съмнение наличието на легитимна основа, на която ограничението се прилага спрямо упражняването на властнически компетенции от лице, което има и друго освен българското гражданство.

Според вносителя с изменението в чл. 65 от Конституцията се преодолява дискриминационна забрана по отношение на стотици хиляди български граждани, които са граждани и на други страни, да бъдат избирани за народни представители, министри и министър-председатели.

„Българската общност зад граница трябва да бъде представена в политическия живот на страната” (мотиви към проект на Закон за изменение и допълнение на Конституцията № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г).

Гарантирането на равни правни възможности и приобщаването на българската общност зад граница са легитимни цели извън всякакво съмнение, но в Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21/1995 г. Конституционният съд обвързва общия конституционен критерий за въвеждане на изискването за българско гражданство с характера на самите отношения, в които съответните органи участват.

„Този общ критерий е наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт. По своя характер упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет.

Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта”.

Според Решение № 4 от 2011 г. по к. д. № 4/2011 г. „класическо правно правило е, че избирателните права са преди всичко за гражданите на съответната държава.

Това положение произтича от принадлежността на гражданите (в активен статус) към народа на държавата, а народът на държавата е основен компонент от същността на всяка държава (заедно с територията и държавната власт)”.

Народният суверенитет, прокламиран изрично в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, е част от основните конституционни принципи, които определят формата на държавното управление по чл. 158, т. 3, наред с политическия плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт.

„Въз основа на тези принципи конституционният законодател в редица текстове на Конституцията е доразвил и изпълнил със съдържание парламентарната форма на управление, като е създал основните конституционни органи и е определил техните основни правомощия.

Парламентарното управление се осъществява чрез системата на основните конституционни органи, от тяхното структуриране, начина на образуването им, статута, мандата и установения между тях баланс – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Конституционен съд и Министерски съвет.” (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.).

Предвид това преразглеждането на хипотезите, в които да се прилага или да се отмени ограничението за наличието само на българско гражданство като условие за избиране като народен представител или член на Министерския съвет, принадлежи единствено на ВНС.

Допустимо е преценката да се промени във времето, но тя е част от упражняването на властта в държавата и атрибут на държавния суверенитет, а оттам и нейната промяна може да бъде извършена само от учредителната власт.

Не е случаен фактът, че при ратифицирането на Европейската конвенция за гражданството, 40-то Народно събрание е направило резерва по чл. 17 и „по смисъла на тази резерва Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство.” (член единствен, т. 4 от Закона за ратифициране на Европейската конвенция за гражданството, Обн. ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г.).

Така Народното събрание тогава е съобразило волята на VII ВНС и е направило резерва, вместо да изменя Конституцията по разпоредби, които не са от неговите правомощия.

Направената от България резерва се отчита в практиката на Европейския съд по правата на човека (дело Tănase срещу Молдова, Жалба № 7/08, Решение от 2 април 2010 г., т. 89), като се посочва, че тя е сред малкото държави от Съвета на Европа, които разрешават двойното гражданство, но забраняват лицата с двойно гражданство да стават депутати.

Като своеобразна гаранция за отпадането на забраната за двойно гражданство на кандидатите за народни представители, 49-ото Народно събрание въвежда изискване за уседналост.

Оспорената разпоредба предвижда, че български гражданин, който има и друго гражданство, може да бъде избран за народен представител, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната.

Така за лицата с двойно гражданство се установява условие за избираемост, което не съществува в хипотезата, ако лицето има само българско гражданство.

Това поставя под съмнение дали целта на вносителя да преодолее дискриминационна забрана не се постига с въвеждането на нова такава, още повече при липсата на подобно изискване за членовете на Министерския съвет по § 9, които не се избират пряко от народа.

Освен това използваната правна техника за изменението в чл. 65, ал. 1 от Конституцията поставя под съмнение дали другите условия по изречение първо ще се прилагат спрямо лицата, които имат двойно гражданство (навършени 21 години, да не са поставени под запрещение и да не изтърпяват наказание лишаване от свобода).

Така се нарушава не само принципът за народния суверенитет, но и на правовата държава.

Ако запазването на изискването за само българско гражданство на президента е било провокирано от това, че е върховен главнокомандващ на Въоръжените сили на Република България и че възглавява Консултативния

Последвайте Budilnikbg.com във  Фейсбук и Телеграм